OGR Updates - Omgevingsrecht

Annotaties OGR_09_39

Aletta Blomberg | 01-06-2009
Pasfoto_annotator_aletta_ngnb_small

Annotatie

Deze uitspraak is om een aantal redenen van belang. In de eerste plaats is aan de orde de ontvankelijkheid van een belangenorganisatie die onder de huidige (nieuwe) lijn niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb zou worden aangemerkt in een geval waarin sprake is van een ‘materiële voortzetting’ van een zaak waarin de betreffende organisatie – eerder – wél ontvankelijk werd verklaard. Wat was het geval? Eén van de appellanten in deze zaak, de Stichting VMDLT, wordt sinds oktober 2008 vanwege een te ruime statutaire doelstelling en het ontbreken van feitelijke werkzaamheden als bedoeld in artikel 1:2 lid 3 Awb – althans, in de (beperkte) betekenis die de Afdeling daaraan geeft – niet langer aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb. noot Het gaat hier in de ogen van de Afdeling om een zogenoemde ‘procedeerclub’. noot Eerder werd de Stichting VMDLT echter wel ontvankelijk geacht in dit soort zaken. In casu gaat het om een vergunning die is verleend nadat een eerder verleende milieuvergunning naar aanleiding van een beroep van de Stichting VMDLT door de Afdeling werd vernietigd. De nieuwe besluitvorming wordt door de Afdeling gekwalificeerd als materiële voortzetting van de zaak en daarbij is de Stichting VMDLT vanwege de eerdere betrokkenheid uiteraard belanghebbende. noot Daarbij maakt het voor de Afdeling niet uit dat er een nieuwe aanvraag aan de vergunning ten grondslag ligt. Dat lijkt mij terecht, omdat een nieuw besluit hoe dan ook noodzakelijk was en de exploitant/aanvrager de ontvankelijkheid van eerdere betrokkenen anders zou kunnen beïnvloeden door een nieuwe aanvraag in te dienen. De andere appellante, de Stichting Bont voor Dieren, doorstaat de ontvankelijkheidstoets overigens ook, nu zij voldoende andere feitelijke werkzaamheden uitvoert, zoals het geven van voorlichting en informatie, het voeren van campagne tegen de verkoop en het dragen van bont en het voeren van een politieke lobby.

Een tweede punt dat signalering behoeft, betreft de gevolgen van de recente wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de (rechtstreekse) toetsing van milieuvergunningen aan de Habitatrichtlijn (hierna: Hr). Per 1 februari 2009 is de Nbwet 1998 gewijzigd en is onder meer bepaald dat (ook) alle gebieden die voorkomen op de lijst van gebieden van communautair belang, als bedoeld in artikel 4 van de Habitatrichtlijn, worden aangemerkt als Natura 2000-gebieden (art. 1 sub n, onder 3). Tót 1 februari vielen gebieden die wel op voornoemde lijst stonden, maar die in Nederland (nog) niet waren aangewezen als Habitatgebied (of vogelrichtlijngebied) níet onder de Nbwet 1998 en moest aan de Europeesrechtelijke verplichtingen worden voldaan door middel van rechtstreekse toetsing aan artikel 6 lid 3 Hr; noot de verplichtingen op grond van die bepaling gelden immers zodra de communautaire lijst is vastgesteld. noot Het kwam dan ook geregeld voor dat in het kader van de milieuvergunningverlening een habitattoets moest worden verricht (zie bijvoorbeeld ABRvS 28 mei 2008, nr. 200701617/1). Door de wetswijziging geldt voor Natura 2000-gebieden nu ook het regime van de Nbwet 1998, in het bijzonder de artikelen 19a e.v. met de welbekende habitattoets; de Nbwet 1998 biedt hiermee het exclusieve kader waarbinnen aan de Hr-verplichtingen moet worden voldaan, waardoor rechtstreekse toepassing van artikel 6 lid 3 Hr niet meer aan de orde is.

Het bestreden besluit is echter genomen vóór deze wijziging van de Nbwet 1998, zodat de Afdeling nog moet ingaan op de vraag of het bevoegd gezag, voorzover het gaat om de gevolgen van de inrichting voor dat deel van het gebied dat wel van communautair belang is maar niet is aangewezen, de vereiste habitattoets wel heeft verricht. In casu hebben GS aansluiting gezocht bij het ‘Toetsingskader ammoniak rondom Natura 2000 gebieden’, dat in 2007 door de minister van LNV is opgesteld als handreiking aan het bevoegd gezag voor de besluitvorming inzake uitbreidingsmogelijkheden van veehouderijen in de buurt van Natura 2000-gebieden. noot Tot de totstandkoming van dit toetsingskader werden vergunningen voor dergelijke uitbreidingen door de Afdeling regelmatig vernietigd omdat niet kon worden uitgesloten dat uitbreiding significante negatieve effecten op de natuur zou hebben. Een inhoudelijk toetsingskader voor de vraag wanneer sprake is van significante negatieve effecten, waaraan in de praktijk behoefte bestond, ontbrak evenwel en daarin is met voornoemd Toetsingskader beoogd te voorzien. Het toetsingskader houdt onder meer in dat een vergunning voor een uitbreiding van een bestaande veehouderij in de nabijheid van een Natura 2000-gebied kan worden verleend indien de ammoniakdepositie door de veehouderij op de dichtstbijzijnde rand van het gebied niet meer bedraagt dan 5% van de kritische depositiewaarde van het gebied. In dat geval wordt ervan uitgegaan dat de uitbreiding geen significante negatieve gevolgen voor het gebied heeft. Dit uitgangspunt is gebaseerd op een onderzoeksrapport van Alterra. noot Vorig jaar heeft de Afdeling evenwel geoordeeld dat dit rapport onvoldoende zekerheid biedt dat een uitbreiding van een bestaande veehouderij in de nabijheid van een natuurgebied geen significante negatieve gevolgen voor dat gebied heeft indien de ammoniakdepositie door de veehouderij onder die 5% blijft. Artikel 6 lid 3 Hr vereist, in lijn met het voorzorgbeginsel, dat slechts toestemming wordt verleend als het bevoegd gezag de zekerheid heeft verkregen dat het project in kwestie de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Simpelweg aansluiten bij het Toetsingskader is dan ook onvoldoende om te motiveren waarom de uitbreiding van een inrichting geen significante gevolgen voor het gebied heeft en dus vergunbaar is. noot Onder verwijzing naar deze uitspraak acht de Afdeling ook het bestreden besluit ondeugdelijk gemotiveerd.

Doordat de gevolgen van (de uitbreiding van) de inrichting voor Natura 2000-gebieden thans nog uitsluitend in het kader van de Nbwet 1998 mogen en moeten worden beoordeeld, kan de met succes aangevoerde beroepsgrond van strijd met de Habitatrichtlijn er alleen niet toe leiden dat het bevoegd gezag na een eventuele vernietiging van het bestreden besluit, de milieuvergunning alsnog weigert of daaraan beschermende voorschriften verbindt. De habitattoets maakt immers niet langer – via de weg van de rechtstreekse toepassing van artikel 6 lid 3 Hr – deel uit van het beoordelingskader voor de milieuvergunning. De Afdeling ziet hierin aanleiding om met toepassing van artikel 8:72 lid 3 Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Dit lijkt mij juist, omdat de milieuvergunning onder het nieuwe regime gewoon kan worden verleend, maar roept wel de vraag op in hoeverre er in dit concrete geval nog een habitattoets kan worden uitgevoerd. Moet nu ook nog een procedure op grond van de Nbwet 1998 worden doorlopen? Met ingang van 1 februari jl. geldt de Nbwet-vergunningplicht in beginsel ook voor handelingen in de nog niet aangewezen gebieden van de communautaire lijst. De uitspraak biedt geen inzicht in wat er bij het bestreden besluit precies werd vergund, maar aangezien het gaat om een revisievergunning is het aannemelijk dat tevens een uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten is beoogd. Van ‘bestaand gebruik’ als bedoeld in artikel 1 onder m Nbwet 1998, dat onder bepaalde voorwaarden is uitgezonderd van de Nbwet-vergunningplicht, noot lijkt mij dan ook geen sprake te zijn. Er bestaat evenmin overgangsrecht dat gevallen als het onderhavige van de vergunningplicht uitsluit en dat zou ook niet kunnen gezien de Europeesrechtelijke verplichting op grond van de Habitatrichtlijn dat in dit soort gevallen altijd een passende beoordeling moet worden gemaakt. Er zal dus nog een passende beoordeling op grond van artikel 19f Nbwet 1998 moeten worden gemaakt, temeer daar de beoordeling die – achteraf ten onrechte – in het kader van de milieuvergunningverleningsprocedure is gemaakt, onvoldoende zorgvuldig is geweest. In dat verband kan nog worden gewezen op ABRvS 1 april 2009, 200807857/1/R2 en ABRvS 1 april 2009, 200802600/1/R2, waaruit kan worden afgeleid dat het bestaan van een milieuvergunning niets afdoet aan de verplichting om een habitattoets uit te voeren in het kader van een procedure op grond van de Nbwet 1998.