OGR Updates - Omgevingsrecht

Annotaties OGR 2017-0110

Tycho Lam | 30-08-2017
Tycho_lam_akkoord

1. De uitspraak met ECLI:NL:RVS:2017:1447 gaat over de ontwikkellocatie Oosterwold in Almere. De betreffende locatie is in 2014 (Stb. 2014, 168) aangewezen als gebied waarvoor geëxperimenteerd mag worden met een bredere reikwijdte van het bestemmingsplan (zie artikel 7c lid 16 onder a van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, hierna ‘het Besluit’). Voor het bestemmingsplan ‘Oosterwold’ is van de geboden experimenteermogelijkheid gebruikgemaakt. In onderdeel 2 van deze noot zal ik nader ingaan op artikel 7c van het Besluit in relatie tot het bestemmingsplan ‘Oosterwold’. In onderdeel 3 staat de plansystematiek van het bestemmingsplan ‘Oosterwold’ centraal. In onderdeel 4 zoom ik in op twee interessante aspecten van het bestemmingsplan ‘Oosterwold’. Het gaat daarbij in essentie om de vraag of de betreffende planregels in overeenstemming zijn met het beginsel van rechtszekerheid.

2. De status van ‘bestemmingsplan met bredere reikwijdte’ maakt het mogelijk om te experimenteren met de in de toekomstige Omgevingswet beoogde verbreding van het bestemmingsplan tot een omgevingsplan. Voor het ‘bestemmingsplan met bredere reikwijdte’ geldt op grond van artikel 7c lid 1 van het Besluit – evenals onder de Omgevingswet voor het omgevingsplan – dat regels mogen worden gesteld die strekken ten behoeve van het (-) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (-) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies (zie voor het omgevingsplan artikelen 4.1 en 4.2 van de Omgevingswet).

Omdat een ‘bestemmingplan met bredere reikwijdte’ in juridische zin een bestemmingsplan is, bevatten de leden 2 tot en met 15 van het Besluit een opsomming van wettelijke regels die niet gelden of waarvan kan worden afgeweken indien een ‘bestemmingsplan met bredere reikwijdte’ wordt vastgesteld. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de mogelijkheid om (a) een planperiode van 20 in plaats van 10 jaar te hanteren (artikel 7c lid 2 van het Besluit), (b) om de regels uit gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving in het bestemmingsplan vast te leggen (artikel 7c lid 4 van het Besluit), (c) het exploitatieplan vast te stellen bij een omgevingsvergunning voor het bouwen (artikel 7c lid 10 van het Besluit) en (d) af te wijken van de standaardregels voor bestemmingsplannen die zijn vastgelegd in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 (voor bestemmingsplannen: de SVBP). Voor het bestemmingsplan Oosterwold is van de hiervoor onder a tot en met d beschreven mogelijkheden gebruikgemaakt.

3. Uitgangspunt van het bestemmingsplan ‘Oosterwold’ is dat het plangebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt bestemd. Een van de beroepsgronden van appellanten was dat het bestaande agrarisch gebruik ten onrechte onder het overgangsrecht was gebracht. Zoals de Afdeling in rechtsoverweging 5 vaststelt, is daarvan geen sprake. Het wegbestemmen van het bestaande gebruik past niet bij de ontwikkelingsfilosofie van de raad. Volgens de plantoelichting wil de raad door middel van het bestemmingsplan bevorderen dat de ontwikkellocatie Oosterwold van binnenuit wordt ontwikkeld door initiatiefnemers in het gebied zelf. Deze initiatiefnemers worden uitgenodigd om een eigen plaats in het gebied te vinden, plannen te maken en uit te voeren, en eraan bij te dragen dat het gebied zich blijft ontwikkelen. Niet de gemeente, maar de initiatiefnemers bepalen het tempo van de ontwikkeling. De ontwikkeling van Oosterwold kan daardoor twintig, dertig jaar of nog langer duren.

Wegbestemmen zou de gemeente nopen tot het voeren van gemeentelijke regie, omdat de gemeente in het kader van de bestemmingsplanprocedure dan had moeten aantonen dat zij de nieuwe bestemmingen desnoods door middel van onteigening binnen de planperiode (voor Oosterwold bedraagt deze 20 jaar) zal realiseren. Blijkens de plantoelichting wil de gemeenteraad dat juist niet. Gevolg van de gekozen insteek is dat men de uitvoerbaarheidsdiscussie in feite heeft geëlimineerd. Voor de volledigheid vermeld ik dat ten aanzien van een ‘bestemmingsplan met bredere reikwijdte’ de toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking (artikel 3.1.6 lid 2 en 3 van het Besluit ruimtelijke ordening) moet worden doorlopen. Het Besluit voorziet op dit punt niet in een afwijkmogelijkheid. Zo’n afwijkmogelijkheid zou overigens ook niet voor de hand liggen, omdat het de bedoeling is dat ook de Omgevingswet in een Laddertoets voor het omgevingsplan gaat voorzien.

Om de gewenste ontwikkeling van het plangebied mogelijk te maken is het plangebied grotendeels voorzien van de aanduiding ‘overige zone – ontwikkelregels’. Binnen deze zone mag een groot aantal nieuwe functies ontwikkeld worden, waaronder wonen, bedrijven tot en met categorie 3.1 uit de 'Staat van Bedrijfsactiviteiten' die als bijlage 1 is opgenomen bij deze regels met uitzondering van Bevi-inrichtingen, vuurwerkbedrijven en Wgh-inrichtingen; kantoren, commerciële voorzieningen, stadslandbouw, natuur, wegen en straten.

De aanduiding ‘overige zone – ontwikkelregels’ geldt naast het bestaande positief bestemde gebruik (zie artikel 13.2 van de planregels), tenzij de toepasselijkheid expliciet is uitgesloten. De artikelen 13.3 tot en met 13.26 van de planregels bevatten nadere instructies voor de wijze waarop de functies die binnen de aanduiding in beginsel mogelijk zijn, ontwikkeld kunnen en moeten worden. Twee van deze instructies worden in de volgende paragraaf onder de loep genomen.

4. In rechtsoverweging 9 van de uitspraak staan onderstaande planregels centraal:

13.10.1 Percentage kavels per programma

Binnen het gehele plangebied gelden de volgende maximale percentages per kaveltype:

Type kavel Maximumpercentage per kaveltype

Standaardkavel 73%

Landbouwkavel 10%

Landschapskavel 17%

13.10.2 Verdeling van functies

Binnen het gehele plangebied geldt per functie het volgende maximale percentage:

Functie Maximumpercentage per functie

Wonen 61%

Bedrijven 29%

Kantoren 4,5%

Voorzieningen 5,5%

Appellante stelt zich op het standpunt dat bovenstaande planregels in strijd zijn met de rechtszekerheid, omdat het bouwrecht afhankelijk is van wat de vele andere eigenaren in het plangebied doen. Zij stelt dat voor wijzigingen in het kaveltype en gebruikswijzigingen geen omgevingsvergunning benodigd is waardoor deze niet kenbaar zullen zijn bij het gemeentebestuur. In dit verband verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AS3197). In deze uitspraak was een uitwerkingsplan aan de orde dat een flexibel systeem met rechtstreekse gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden bevatte. Volgens dit systeem mocht binnen een groot gebied maximaal een bepaald aantal vierkante meter van een bepaalde functie gerealiseerd worden. De Afdeling overwoog in de uitspraak van 19 januari 2005 dat voor gebruikers en eigenaren een redelijke mate van zekerheid dient te bestaan over de vraag of voor een bepaald bouwvoornemen een bouwvergunning kan worden verleend en of een bepaald voorgenomen gebruik in overeenstemming met het plan kan worden geacht. Hamvraag voor de Afdeling was of het bestemmingsplan ‘Oosterwold’ aan deze maatstaf voldoet. Volgens de Afdeling is dat het geval. De Afdeling geeft daarvoor drie redenen. Aan de twee eerste redenen besteed ik hieronder aandacht.

De Afdeling hecht in de eerste plaats betekenis aan het feit dat het gaat om een experimenteel bestemmingsplan. Ik vind dat een opmerkelijk argument. Waarom zouden voor een ‘bestemmingsplan met bredere reikwijdte’ uit het oogpunt van rechtszekerheid minder strenge eisen gelden dan voor een regulier bestemmingsplan? Artikel 7c van het Besluit biedt daarvoor naar mijn oordeel geen aanknopingspunten. Ook een omgevingsplan onder de Omgevingswet zou naar mijn oordeel aan het door de Afdeling in 2005 geformuleerde criterium getoetst moeten worden. Het eerste argument van de Afdeling overtuigt daarom naar mijn oordeel niet.

In de tweede plaats is volgens de Afdeling relevant dat de gemeente een gebiedsregisseur heeft aangesteld die de kaveluitgifte en de verlening van omgevingsvergunningen monitort. Een initiatiefnemer kan bij de gebiedsregisseur informeren of de maximumpercentages in artikel 13.10.1 en 13.10.2 van de planregels al zijn bereikt. Ik vraag mij af hoe dit oordeel van de Afdeling zich verhoudt tot de eisen die de Afdeling stelt aan geluidverkavelingsregels in een bestemmingsplan. Zie hierover onder meer ABRvS 4 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:237 en AB 2015/83 m.nt. R. Benhadi). In die uitspraak overweegt de Afdeling: ‘De thans door de raad gekozen plansystematiek, waarin voor het kennisnemen van de in het plan opgenomen verdeling van de geluidruimte een bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid beschikbaar gesteld digitaal rekenmodel kan worden ingezien of kan worden opgevraagd, moet met het oog op de rechtszekerheid ontoereikend worden geacht. Voorts moet naar het oordeel van de Afdeling vanuit een oogpunt van rechtszekerheid in de genoemde onderdelen van het bestemmingsplan bindend zijn vastgelegd welk rekenmodel en, voor zover van toepassing, welke versie daarvan, wordt gebruikt om te berekenen of aan de geluidnormering in de planregels wordt voldaan. In dat kader is voorts niet aanvaardbaar dat pas bij een aanvraag om uitbreiding van een bedrijf door de zonebeheerder wordt bepaald op welke zone- en MTG-punten de bijdrage aan de immissiewaarden dient te worden getoetst.’

Als deze jurisprudentielijn op het bestemmingsplan ‘Oosterwold’ wordt toegepast, had aan de planregels een dynamisch systeem gekoppeld moeten worden waaruit een initiatiefnemer op ieder door hem gewenst moment kan afleiden wat de stand van de gronduitgifte en het daarbij behorende programma is. De initiatiefnemer is dan niet afhankelijk van door of namens het bevoegd gezag te verkrijgen informatie. Zo’n systeem komt bovendien de rechtszekerheid ten goede. De raad had ter zitting nog toegelicht dat de gebiedsregisseur de verleende omgevingsvergunningen voor initiatieven op een plattegrond van het plangebied zal bijhouden die via een website voor iedereen is te raadplegen. Gelet op hetgeen ik hiervoor uiteen heb gezet, had dat systeem in de planregels vastgelegd kunnen – en naar mijn oordeel – moeten worden.

Een tweede aspect dat aandacht verdient, betreft de wijze waarop de verschillende functies die binnen de aanduiding ‘overige zone – ontwikkelgebied’ mogelijk worden gemaakt, zich tot elkaar verhouden. Artikel 13.13 van de planregels bepaalt daarover het volgende: ‘Bij de aanvraag om omgevingsvergunning dient de initiatiefnemer aan te tonen dat het initiatief voldoet aan de hieronder beschreven normen voor milieu- en omgevingsfactoren. Indien het initiatief niet voldoet aan een of meer van de genoemde normen, dan wel kan voldoen aan de in de Bijlage Beslisbomen genoemde voorwaarden voor die milieu- of omgevingsfactor, past het initiatief niet binnen het bestemmingsplan.’

De normen waarnaar artikel 13.13 van de planregels verwijst, staan voor een belangrijk deel in een als bijlage aan de planregels gehechte beslisboom. Ik licht de werking van de beslisboom toe aan de hand van een voorbeeld. Gesteld dat een initiatiefnemer een fabriek voor broodproducten op een kavel in het plangebied wil realiseren. Het initiatief moet onder meer voldoen aan artikel 13.15.1 van de planregels: ‘Bij het realiseren van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, het uitvoeren van werken, geen bouwwerken zijnde, of van werkzaamheden en gebruikswijzigingen geldt dat voldoende afstand in acht wordt genomen zodat er geen hinder is op aangrenzende kavels. Ten behoeve van de beoordeling of voldoende afstand in acht wordt genomen, wordt de "beslisboom bedrijven en milieuzonering" doorlopen zoals opgenomen in de Bijlage Beslisbomen.’

Concreet betekent dit dat de initiatiefnemer de stappen van de beslisboom moet doorlopen om vast te stellen of zijn initiatief in het bestemmingsplan past. De paragrafen 2.2 en 2.3 van de beslisboom zijn gewijd aan de vestiging van nieuwe milieubelastende activiteiten. Paragraaf 2.2 gaat in het kort uit van de situatie dat voldoende grond rondom de milieubelastende activiteit op de kavel beschikbaar is zodat de milieubelasting niet buiten de kavelgrens treedt conform de richtafstanden in de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieu-zonering’ (2009). De fabriek voor broodproducten heeft voor wat betreft geur en geluid ook gevolgen buiten het kavel van de initiatiefnemer. Daarom biedt paragraaf 2.2 van de beslisboom geen soelaas en wordt toegekomen aan paragraaf 2.3. In deze paragraaf wordt onder meer de volgende vraag aan de initiatiefnemer gesteld: ‘Blijkt uit de aanvraag dat zowel de eigenaar van de milieubelastende activiteit als de eigenaar van de milieugevoelige activiteit een kortere afstand accepteert (door een gezamenlijke aanvraag of een ondertekende verklaring)?’. Gesteld dat de initiatiefnemer met de eigenaar van de aangrenzende kavel overeenkomt dat de veroorzaakte geurhinder aanvaardbaar is. Betekent dit dan dat de initiatiefnemer de fabriek mag starten? Ook als ter plaatse bij voorbeeld al een woning aanwezig is? Een bevestigend antwoord lijkt mij niet verenigbaar met het centrale criterium van artikel 7c lid 1 van het Besluit. De volgende vraag in de beslisboom luidt als volgt: ‘Is tussen de milieubelastende activiteit en de milieugevoelige functie voldoende afstand voorzien conform de richtafstanden in de VNG brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ (2009), waarbij reductie met maximaal 2 afstandsstappen mag plaatsvinden voor alle aspecten met uitzondering van gevaar?’. Het is in beginsel aan de initiatiefnemer om te bepalen of aan deze eis voldaan wordt. De toets van de door de initiatiefnemer aan te reiken verantwoording volgens de beslisboom vindt plaats in het kader van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Die toets is slechts beperkt tot het aspect bouwen. De vraag of het gebruik in enge zin aan de planregels voldoet, is in het bestemmingsplan ‘Oosterwold’ volgens mij niet aan een omgevingsvergunningplicht verbonden. Dat betekent dat de vraag of de initiatiefnemer terecht heeft geconcludeerd dat het gebruik van de opstal voor de productie van broodproducten in het bestemmingsplan past, pas in het kader van een handhavingsprocedure door het bevoegd gezag (en de bestuursrechter!) getoetst zou kunnen worden. Ik vraag me in gemoede af of initiatiefnemers op een dergelijke regeling zitten te wachten. De planregeling staat wat mij betreft op gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginsel. De onderlinge verenigbaarheid van functies die het bestemmingsplan toestaat, dient naar mijn oordeel in het kader van het bestemmingsplan beoordeeld te worden. Doorschuiven is mogelijk, mits gekoppeld aan een nader toetsmoment, bij voorbeeld in de vorm van een binnenplanse omgevingsvergunning.