Annotaties OGR 2018-0166

Berthy van den Broek | 01-08-2018
Foto_gm_van_den_broek

1. De producent van kunststofverpakkingen is eigenaar van een bedrijventerrein waar onder meer acht hallen, een kantoorgebouw, een parkeerterrein en een bedrijfswoning zijn gevestigd. Deze eigenaar meent schade te lijden door het bestemmingsplan ‘Buitengebied, binnendijks deel’ dat op 21 december 2006 in werking is getreden. Door dit bestemmingsplan zijn bouw- en gebruiksmogelijkheden op het bedrijventerrein beperkt ten opzichte van de voorheen geldende bestemmingsplannen. Volgens de eigenaar konden voorheen bedrijven in de milieucategorieën 1 tot en met 5 van de lijst van instellingen op het bedrijventerrein worden gevestigd terwijl op grond van het bestemmingsplan uit 2006 alleen nog de milieucategorieën 1, 2 en voor bestaande bedrijvigheid categorie 3 zijn toegestaan. Bovendien is de oprichting van een bedrijfswoning door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan uit 2006 niet meer mogelijk.

2. De eigenaar heeft op 27 augustus 2010 een aanvraag om planschadevergoeding ingediend. De planvergelijking is in deze zaak complex, onder meer omdat in de bestemmingsplannen verschillende versies van de VNG-Brochure Bedrijven en Milieuzonering zijn gebruikt. De SAOZ concludeerde in haar advies van augustus 2011 dat het nieuwe bestemmingsplan per saldo heeft geleid tot een planologisch nadeliger situatie. Weliswaar is het oppervlak en de maximale bouwhoogte vergroot van het bestemmingsvlak bedrijven, maar de gebruiksmogelijkheden zijn beperkt. De SAOZ had de schade begroot op 500.000 euro. De SAOZ adviseerde de gemeente om dit bedrag niet in geld te betalen maar de oude planologische mogelijkheden te herstellen door middel van een binnenplanse ontheffing of een herziening van het bestemmingsplan. In dat geval is de schade ‘anderszins verzekerd’ en hoeft niet tot vergoeding van het bedrag in geld te worden overgegaan.

3. Deze vorm van compensatie in natura is toegestaan, maar de Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de afgelopen jaren enkele randvoorwaarden vastgesteld om te waarborgen dat de vergoeding van de schade voldoende is gegarandeerd (zie ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). Het is niet noodzakelijk dat de schade reeds ten tijde van het ontstaan daarvan in natura is gecompenseerd. Het gaat erom of ten tijde van de beslissing op het verzoek om tegemoetkoming in planschade de vergoeding van de schade, in geld of in natura, voldoende anderszins is verzekerd (ABRvS 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:305). De tegemoetkoming in schade door compensatie in natura is niet voldoende anderszins verzekerd, wanneer deze afhankelijk is van een toekomstige, onzekere gebeurtenis (ABRvS 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:305). De enkele toezegging om medewerking te verlenen aan een verzoek om herstel van vervallen bouw- of gebruiksmogelijkheden is niet voldoende om de schade te compenseren. De verwezenlijking van een dergelijke toezegging is immers afhankelijk van nadere planologische besluitvorming, waarvan de uitkomsten niet bij voorbaat vaststaan (ABRvS 21 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH0457; ABRvS 4 februari 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AN6495). De onzekerheid over de uitkomst van de planologische besluitvormingsprocedures moet door de gemeente voldoende worden ondervangen (ABRvS 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3767). Dat kan door de garantie te bieden dat alsnog een compensatie in geld wordt toegekend wanneer de compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, dat de hoogte van het alsnog uit te betalen bedrag wordt vastgesteld na inwinning van advies van een onafhankelijke deskundige, en dat de compenserende voorziening ook gedurende voldoende lange periode wordt geboden aan rechtsopvolgers onder algemene of bijzondere titel (vgl. ABRvS 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1866). In ABRvS 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1293) voegde de Afdeling bestuursrechtspraak nog een extra waarborg toe. In de laatstgenoemde zaak werd in een beslissing op bezwaar aan benadeelde de mogelijkheid geboden om binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van het (planschade)besluit een verzoek om herziening van het bestemmingsplan in te dienen, waardoor de vervallen gebruiksmogelijkheden worden hersteld. Hoewel het college alle van de bovengenoemde toezeggingen had gedaan, stelde de Afdeling zich op het standpunt dat de onzekerheid over de planologische procedure op onvoldoende wijze werd ondervangen. Er was immers alleen een termijn vastgesteld voor het indienen van een verzoek om een gunstige herziening van het bestemmingsplan. Vanwege de eventuele procedures die over het voor benadeelde gunstige planologische regime kunnen worden gevoerd, kan het vervolgens nog vele jaren duren voordat kan worden geconstateerd dat compensatie in natura niet mogelijk is en aan benadeelde alsnog een financiële compensatie wordt geboden. De Afdeling acht dit vanuit het oogpunt van rechtszekerheid niet aanvaardbaar.

4. In de onderhavige uitspraak betreft het geschil niet de onzekerheid over de uitkomsten van de planologische procedure, maar de vraag of het (gedeeltelijke) herstel van de oude gebruiksmogelijkheden de schade voldoende compenseert. De uitspraak bevat ten eerste belangrijke aanknopingspunten voor de wijze waarop deze vraag moet worden beantwoord. De uitspraak maakt bovendien duidelijk dat een gedeeltelijk herstel van de bouw- en gebruiksmogelijkheden mogelijk wordt geacht. De schade wordt dan gedeeltelijk in natura gecompenseerd door een herziening van het bestemmingsplan en gedeeltelijk in geld vergoed door het nemen van een restschadebesluit.

5. Het college volgde het advies van de SAOZ en had de gemeenteraad geadviseerd om de toegestane milieucategorie te verhogen naar 3.2 (VNG-indeling), waarbij eventuele restschade met wettelijke rente zal worden vergoed. Daarbij werd bepaald dat als de milieucategorie niet zou kunnen worden verhoogd, het bedrag van 500.000 euro alsnog wordt vergoed. Het college heeft dit neergelegd in het besluit van 6 augustus 2013 en dit besluit is gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 28 januari 2014. De SAOZ heeft een afzonderlijk advies uitgebracht over de vraag of er na de voorgenomen verhoging van de milieucategorie nog schade resteert. In een advies van 4 december 2013 komt de SAOZ tot de conclusie dat er geen sprake is van restschade. Dit advies is ten grondslag gelegd aan het besluit op bezwaar van 28 januari 2014.

6. Op 11 september 2014 heeft de raad van de gemeente Maasdriel het bestemmingsplan 2014 vastgesteld, dat op 13 november 2014 in werking is getreden. Het bestemmingsplan 2014 voorziet in een herziening van het bestemmingsplan 2006, inhoudend dat op het bedrijventerrein bedrijvigheid in de milieucategorieën 3.1 en 3.2 (VNG-indeling) is toegestaan. Het geschil betreft de vraag of de schade volledig wordt gecompenseerd door het herstel van de mogelijkheden om op het bedrijventerrein bedrijven te vestigen die behoren tot deze milieucategorieën. De SAOZ heeft geconcludeerd dat er bij de verhoging van de toegestane milieucategorie tot 3.2 (VNG-indeling) geen restschade zal zijn.

7. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt echter dat de planvergelijking, waarop het advies van de SAOZ van augustus 2011 is gebaseerd, onjuist is. De SAOZ had geconcludeerd dat vanwege de aanwezigheid van een burgerwoning op het oostelijk deel van het bedrijventerrein slechts bedrijven tot met de milieucategorie 3.2 (VNG-indeling) konden worden gevestigd. De Afdeling constateert dat de burgerwoning aan vestiging van een bedrijf in milieucategorie 4 niet in de weg stond. Als er onder de voorheen geldende bestemmingsplannen bedrijven tot de milieucategorie 4 konden worden gevestigd in plaats van bedrijven tot de milieucategorie 3.2, zoals de SAOZ stelde, kan het zijn dat de waardevermindering van het bedrijventerrein groter is dan 500.000 euro. Er moet dus – op basis van een correcte planvergelijking – per peildatum van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2006 worden onderzocht hoe hoog de waardevermindering van het bedrijventerrein vanwege een inperking van de gebruiksmogelijkheden was. Vervolgens moet worden onderzocht of deze schade voldoende in natura is gecompenseerd door het herstel van de gebruiksmogelijkheden in het bestemmingsplan 2014 tot milieucategorie 3.1 en 3.2. Zoals gezegd, wanneer uit de planvergelijking blijkt dat onder het oude planologische regime gebruik van het terrein voor bedrijven tot en met milieucategorie 4 mogelijk was, staat ter discussie of de schade door een herstel van de mogelijkheden tot milieucategorie 3.1 en 3.2 volledig is gecompenseerd.

8. Bij besluit van 6 augustus 2013 heeft het college aangekondigd dat de gebruiksmogelijkheden op het terrein worden hersteld tot milieucategorie 3.1 en 3.2 en dat de restschade zal worden vergoed. Ter uitwerking van dit besluit moest het college nog onderzoeken of de schade volledig anderszins verzekerd was door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2014. In het advies van 4 december 2013 concludeert de SAOZ dat geen sprake is van restschade, maar aan dit advies kleeft hetzelfde gebrek als aan het advies van augustus 2011. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak is het advies over de restschade onvoldoende onderbouwd, en had het college dit advies niet aan de beslissing op bezwaar van 28 januari 2014 ten grondslag mogen leggen. In een nieuwe beslissing op bezwaar van 1 maart 2016 heeft het college op grond van een nader advies van de SAOZ opnieuw geoordeeld dat de schade volledig anderszins is verzekerd door het bestemmingsplan 2014. Ook dit advies is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderbouwd en had niet aan de beslissing op bezwaar ten grondslag mogen worden gelegd. De Afdeling ziet aanleiding om de StAB in te schakelen.

9. De StAB stelt zich op het standpunt dat het planologische nadeel dat werd veroorzaakt door het bestemmingsplan 2006 niet geheel is weggenomen door het bestemmingsplan 2014. Daartoe is op 21 december 2006 (peildatum 1, de datum van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2006) bepaald wat de waardevermindering van de gronden was. Deze waardevermindering is het schadebedrag dat aan appellant moet worden vergoed, in geld of door middel van een compensatie in natura. De schade is gedeeltelijk in natura gecompenseerd door herstel van een gedeelte van de gebruiksmogelijkheden. Door te bepalen wat de waardevermeerdering van het bedrijfsterrein is, door het gedeeltelijke herstel van gebruiksmogelijkheden op 13 november 2014 (peildatum 2, de datum van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan 2014), kan worden onderzocht in hoeverre de schade is gecompenseerd door het gedeeltelijke herstel van de gebruiksmogelijkheden. Daarvoor wordt een vergelijking gemaakt van de prijs die een redelijk handelend koper zou bieden direct voor en direct na de beide peildata, zodat de prijsontwikkeling door marktwerking in de jaren 2006-2014 buiten beschouwing blijft. De door de StAB ingeschakelde taxateur had inzichtelijk gemaakt hoe hij tot de conclusie was gekomen dat de percelen van appellant hun hoogste waarde ontlenen aan de mogelijkheid om de gronden te benutten voor bedrijvigheid die valt onder een hogere milieucategorie 4 en/of 5. Nu de hogere milieucategorieën positief waren voor de waarde van het bedrijventerrein, heeft de verlaging van de toegestane milieucategorieën een grotere invloed op de waarde van de gronden dan de SAOZ had aangenomen. Aangezien juist het gebruik van het bedrijventerrein door bedrijven in deze hogere milieucategorieën niet wordt hersteld in het bestemmingsplan 2014, is het logisch dat de StAB concludeert dat er wel degelijk sprake is van een restschadebedrag. De StAB stelt een restschadebedrag vast van 570.000 euro. Dit bedrag moet aan de eigenaar van het bedrijventerrein worden vergoed, inclusief de wettelijke rente met ingang van de datum van de aanvraag (2010).

10. Partijen hebben ter zitting aangegeven dat zij onderling willen bekijken of compensatie in natura van de restschade tot de mogelijkheden behoort. De Afdeling staat dit toe en overweegt uitdrukkelijk ‘dat het partijen vrijstaat zelf overeen te komen in welke vorm het college in de vergoeding van de geleden planschade ter hoogte van € 570.000,00, exclusief wettelijke rente, voorziet’. Dit kan een vergoeding in geld zijn maar ook een compensatie in natura. In de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling bepaald dat de voorkeur van degene die schade lijdt voor een bepaalde wijze van compenseren niet doorslaggevend is en dat het bestuursorgaan bij de keuze mag uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt. Uiteindelijk is de beslissing dus aan het college, maar het verdient vanzelfsprekend aanbeveling om met de eigenaar van het bedrijfsterrein overeenstemming te bereiken over de wijze van compenseren. Als het college ook voor het restschadebedrag kiest voor compensatie in natura, zal immers opnieuw de vraag rijzen of deze compensatie een voldoende vergoeding is.

11. Compensatie in natura door middel van een herstel van de oude bouw- en gebruiksmogelijkheden mag aantrekkelijk lijken, uit de onderhavige uitspraak blijkt dat een daartoe strekkend advies niet te gemakkelijk kan worden gegeven. Het college moet voldoende waarborgen bieden dat de volledige schade, binnen een bepaalde termijn, zal worden vergoed en een deskundige moet een gedegen onderbouwing geven voor het standpunt dat de schade voldoende in natura is gecompenseerd door de herziening van een bestemmingsplan. Dat laatste geldt eens te meer wanneer het slechts een gedeeltelijk herstel van de oude planologische mogelijkheden betreft of wanneer nieuwe, voor benadeelde gunstige planologische mogelijkheden worden geboden.